10 września br. stowarzyszenie STOP KORUPCJI na podstawie art. 221 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071) złożyło skargę w związku z przekroczeniem zakresu ustawowej kompetencji do prowadzenia kontroli przez Okręgowy Inspektorat Pracy w Opolu. Zdaniem Stowarzyszenia " STOP KORUPCJI ", Państwowa Inspekcja Pracy dokonując kontroli legalności procedur wewnętrznych regulujących pracę komórki kontroli wewnętrznej Urzędu Miasta Opola oraz stosowanej przez tą komórkę metodyki prowadzenia postępowań kontrolnych, przekroczyła zakres ustawowego upoważnienia do prowadzenia postępowań kontrolnych. Zastosowane przy tym metody prowadzenia kontroli takie jak konsultacje z podmiotami zewnętrznymi prowadzone w trakcie postępowania nie znajdują żadnego umocowania w Ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy. Działanie PIP godzi w konstytucyjną niezależność samorządu terytorialnego.

Stowarzyszenie STOP KORUPCJI
Zarząd Krajowy
ul. Sempołowskiej 2/41
45-044 Opole

Opole, 10 września 2004 roku

Szanowna Pani
Anna Hintz
Główny Inspektorat Pracy
ul. Krucza 38/42
00-926 Warszawa

Na podstawie art. 221 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071) w imieniu stowarzyszenia STOP KORUPCJI składam skargę w związku z przekroczeniem zakresu ustawowej komptetencji do prowadzenia kontroli przez Okręgowy Inspektorat Pracy w Opolu.

Państwowa Inspekcja Pracy prowadziła w dniach 23,29 czerwiec i 19,21,22 i 23 lipiec 2004 r. kontrolę w Urzędzie Miasta Opola. Prezydent Miasta Opola został zapoznany z protokołem kontroli w dniu 28.07.2004 r.

Wg opinii Stowarzyszenia " STOP KORUPCJI " w Opolu, protokół Państwowej Inspekcji Pracy, mimo deklarowanych celów kontroli tj.:

•  szanowania przez pracodawcę godności i innych dóbr osobistych pracownika art. 11 1 Kodeksu Pracy,

•  równego traktowania w zatrudnieniu art. 18 3a ,

•  przeciwdziałania mobbingowi art. 94 3 par. 1 i 2 Kodeksu pracy

w większej części dotyczy legalności wewnętrznych przepisów regulujących pracę komórki kontroli wewnętrznej Urzędu Miasta Opola oraz legalności metod prowadzonych postępowań kontrolnych. W tym wypadku Państwowa Inspekcja Pracy przekroczyła swoje uprawnienia, gdyż zgodnie z art. 171 Konstytucji RP (Dz.U.97.78.483) z dnia 2 kwietnia 1997 r. działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności a organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.

Protokół zamiast opisu stanu faktycznego, na podstawie którego można postawić zarzuty o naruszenie konkretnych przepisów Kodeksu Pracy, stanowi zbiór przemyśleń, ocen, interpretacji, domniemań i wrażeń inspektora prowadzącego postępowanie w sprawach nie podlegających właściwości inspekcji.

1. Zgodnie z zapisami w protokole kontroli kontrola Państwowej Inspekcji Pracy dotyczyła ustalenia czy naruszane są prawa pracownicze dotyczące:

•  szanowania przez pracodawcę godności i innych dóbr osobistych pracownika art. 11 1 Kodeksu Pracy,

•  równego traktowania w zatrudnieniu art. 18 3a ,

•  przeciwdziałania mobbingowi art. 94 3 par. 1 i 2 Kodeksu pracy.

2. Prowadzący postępowanie inspektor Państwowej Inspekcji Pracy oparł swoje ustalenia na badaniu następujących dokumentów:

•  Zarządzenie nr OR.II- 0152/18/2003 Prezydenta Miasta Opola z dnia 9 czerwca 2003 r. w sprawie Regulaminu Kontroli Urzędu Miasta Opola,

•  informacja dotycząca (wykazu) osób składających wyjaśnienia w postępowaniach kontrolnych,

•  Zarządzenie nr OR.II 0152/2003 Prezydenta Miasta Opola w sprawie Regulaminu Wewnętrznego Urzędu Miasta Opola,

•  Zarządzenie nr OR.II-0152/24/2003 Prezydenta Miasta Opola z dnia 13.10.2003 r. w sprawie Regulaminu Audytu Wewnętrznego Urzędu Miasta Opola,

•  Zarządzenie wewnętrzne nr 6/2004 z dnia 27 lutego 2004 roku w sprawie wprowadzenia "Podręcznika Kontrolera"

Zestawienie powyższej dokumentacji wskazuje jednoznacznie na prowadzenie badania legalności i podstaw prawnych powyższych dokumentów.

3. Na str. 2 protokołu PIP znajduje się stwierdzenie: "Biorąc powyższe pod uwagę stwierdziłem, że zatwierdzony druk (załącznik nr 5 do Zarządzenia nr OR.II- 0152/18/2003) "protokół przyjęcia ustnych wyjaśnień" zawiera pouczenie że przyjmujący "wyjaśnienie" uprzedził o treści art. 233 par. 1 i 2 KK".

Po rzeczonym stwierdzeniu następuje wywód na str. 2-3 dotyczący legalności zastosowania tego rozwiązania prawnego w procedurze stosowanej przez Wydział Kontroli Wewnętrznej i Audytu, w którym autor powołuje się na:

•  Kodeks Karny,

•  postanowienie Sądu Najwyższego syg. V KK 168/03/ OSNKW 2004/29,

•  art. 42 ust. 1 Konstytucji RP,

•  art. 87 ust. 1 Konstytucji RP,

•  Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2002 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzenia audytu wewnętrznego (Dz.U.02.11.973),

•  Ustawę z dnia 26.11.1998 r. o finansach publicznych.

Prowadzona przez inspektora PIP analiza prawna kończy się konkluzją, iż wszystkie te akty prawne "nie dają upoważnienia do pouczania pracownika lub osoby składającej wyjaśnienia o skutkach prawnych wynikających z treści art. 233 KK". Można tu również postawić inny wniosek, iż wszystkie wymienione przez inspektora PIP akty prawne nie zakazują stosowania kwestionowanych rozwiązań wewnętrznych Urzędu Miasta Opola. To stwierdzenie jest właśnie oceną legalności, do której PIP nie ma prawa.

Równocześnie należy stwierdzić, iż cytowany akapit nie zawiera stwierdzeń inspektora PIP odnoszących się bezpośrednio do określonego przez PIP zakresu kontroli. Brak tu mianowicie stwierdzenia, iż zostały przekroczone przepisy dotyczące:

•  szanowania przez pracodawcę godności i innych dóbr osobistych pracownika art. 11 1 Kodeksu Pracy,

•  równego traktowania w zatrudnieniu art. 18 3a ,

•  przeciwdziałania mobbingowi art. 94 3 par. 1 i 2 Kodeksu pracy.

Badając legalność przyjętych rozwiązań prawnych w Urzędzie Miasta PIP przekroczył swoje uprawnienia ustawowe.

4. Na str. 3 Protokołu PIP znajduje się następujące stwierdzenie: "Przeprowadzone konsultacje z prokuratorami Prokuratury Okręgowej w Opolu jak również w delegaturze NIK w Opolu potwierdziły, że kontrolerzy żądając od kontrolowanych pracowników (osób) "wyjaśnień" nie mogą pouczać o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania z art. 233 KK"

W protokole brak podania podstawy prawnej takiego trybu działania PIP. Prowadzenie konsultacji z Prokuraturą oraz z NIK nie znajduje podstaw w Ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy. Wątpliwości budzi ponadto fakt, iż notatki z tych "konsultacji:" nie zostały załączone do protokołu w charakterze materiału dowodowego. Równocześnie Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Opolu w piśmie skierowanym do Stowarzyszenia " STOP KORUPCJI " z dnia 24.08.2004 r. zaprzeczyła jakoby udzielała w tej sprawie konsultacji PIP. W tej sprawie Stowarzyszenie STOP KORUPCJI złożyło 10 września zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej w Opolu o popełnieniu przestępstwa przeciw wiarygodności dokumentów stypizowane w art. 271 § 1 kk.

Prowadzone czynności opisane przez inspektora PIP po raz kolejny wskazują, iż w trakcie prowadzonego postępowania badał on legalność stosowanych w Urzędzie Miasta rozwiązań prawnych w zakresie organizacji kontroli wewnętrznej, do czego nie miał ani kompetencji ani upoważnienia.

5. Na str. 3 znajduje się stwierdzenie: "Zadawane pytania jak np. "czy w okresie od czerwca do października 1998 r. był Pan Naczelnikiem Wydziału.." są zdaniem inspektora niepotrzebne i niepotrzebnie stresują pracownika, z uwagi na możliwość wglądu do akt osobowych ww. pracownika. Z akt osobowych można uzyskać na podstawie dokumentów potrzebne dane dotyczące zatrudnienia pracownika."

Tu po raz kolejny inspektor PIP kwestionuje legalność metodyki kontroli, do czego nie ma stosownych kompetencji ani upoważnienia. W tych sprawach mogłaby się wypowiedzieć jednie Najwyższa Izba Kontroli.

6. Na str. 3 znajduje się stwierdzenie: "Zdaniem inspektora pracy zapis w pkt 17.4 (analiza wydatków) zarządzenia wewnętrznego nr 6/2004 z dnia 27 lutego 2004 r. Naczelnika Wydziału Kontroli Wewnętrznej i Audytu w sprawie wprowadzenia "Podręcznika kontrolera" o treści "W przypadku kierownika jednostki (jeżeli to tylko możliwe) należy porównać osiągane przez niego dochody z dokonanymi wydatkami" jest zapisem zbyt daleko idącym dającym podstawy do stwierdzenia naruszenia przez pracodawcę przepisów art. 11 1 Kp- ochrony dóbr osobistych pracownika."

Państwowa Inspekcja Pracy po raz kolejny kwestionuje metody kontroli stosowane przez Wydział Kontroli Wewnętrznej i Audytu opisane w Podręczniku kontrolera stanowiącym załącznik do jednego z zarządzeń wewnętrznych Naczelnika WKWiA. Kwestionowana technika to jedna z technik analitycznych stosowanych w trakcie prowadzonych postępowań kontrolnych, tj. analiza wydatków. Metoda ta polega na porównywaniu dochodów osiąganych przez kierownika jednostki z wydatkami. Znacząca, nieuzasadniona różnica pomiędzy tymi wskaźnikami może wskazywać na popełnienie przez niego oszustwa.

Należy stwierdzić, iż Państwowa Inspekcja Pracy kwestionując powyższe metody pracy idzie pod prąd działań antykorupcyjnych. Robi to poprzez zajmowanie się sprawami , co do którym badania nie posiada umocowania prawnego, jak również kompetencji merytorycznych. Metody kwestionowane przez PIP stanowią najnowsze osiągnięcia w zakresie wykrywania oszustw takich organizacji jak:

•  Stowarzyszenie Ekspertów i Specjalistów ds. Wykrywania Przestępstw i Nadużyć Gospodarczych (ACFE- Association of Certified Fraud Examiners),

•  Amerykański Instytut Biegłych Rewidentów (American Institut of Certified Public Accountants),

•  Europejskie Biuro ds. Przeciwdziałania Oszustwom (OLAF),

•  Polski Instytut Kontroli Wewnętrznej.

Krytykowana technika w nomenklaturze ACFE wprowadzonej w materiałach szkoleniowych Polskiego Instytutu Kontroli Wewnętrznej to tzw. metoda wydatkowa, stosowana w przypadkach, gdy podejrzany wydaje nielegalny dochód. Wynik stosowania tej metody stanowi pośredni, poszlakowy dowód nieudokumentowanego dochodu i oszustwa. W metodologii Amerykańskiego Instytutu Biegłych Rewidentów opisana technika określona została jako jedna z "czerwonych flag"- pracownicy ze stylem życia ponad stan (employees with lifestyles beyond their means).

Oceny technik i metod stosowanych przez WKWiA może dokonać jedynie instytucja merytorycznie przygotowana i umocowana ustawowo np. Najwyższa Izba Kontroli. Działania PIP w tym zakresie określić można jako szkodliwe, sprzeczne z interesem społecznym i prawdopodobnie wynikające z ulegania naciskom politycznym środowisk zainteresowanych, aby oszustwa i nadużycia nie były wykrywane.

Zauważyć należy ponadto, iż podobna procedura postępowania wpisana została do Ustawy z 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.01.142.1591):

Art. 24h. ( 41) 1. Radny, wójt, zastępca wójta, sekretarz gminy, skarbnik gminy, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta są obowiązani do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym, zwanego dalej "oświadczeniem majątkowym". Oświadczenie majątkowe dotyczy ich majątku odrębnego oraz majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową. Oświadczenie majątkowe zawiera informacje o:

1) zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach handlowych oraz o nabyciu od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego, ich związków lub od komunalnej osoby prawnej mienia, które podlegało zbyciu w drodze przetargu, a także dane o prowadzeniu działalności gospodarczej oraz dotyczące zajmowania stanowisk w spółkach handlowych,

2) dochodach osiąganych z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu,

3) mieniu ruchomym o wartości powyżej 10.000 złotych,

4) zobowiązaniach pieniężnych o wartości powyżej 10.000 złotych, w tym zaciągniętych kredytach i pożyczkach oraz warunkach, na jakich zostały udzielone.

I dalej:

6. Analizy danych zawartych w oświadczeniu majątkowym dokonują osoby, którym złożono oświadczenie majątkowe. Osoby, którym złożono oświadczenie majątkowe, przekazują jeden egzemplarz urzędowi skarbowemu właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej oświadczenie majątkowe. Oświadczenie majątkowe przechowuje się przez 6 lat.

I dalej:

8. Podmiot dokonujący analizy, o której mowa w ust. 6 i 7, jest uprawniony do porównania treści analizowanego oświadczenia majątkowego oraz załączonej kopii zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT) z treścią uprzednio złożonych oświadczeń majątkowych oraz z dołączonymi do nich kopiami zeznań o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT).

Należy stwierdzić, iż WKWiA zgodnie z Zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola nr OR.I-0152-21/2004 z dnia 2 czerwca 2004 r. w sprawie przyjęcia jednolitego regulaminu organizacyjnego Urzędu Miasta Opola par. 16 pkt. 8, przechowuje i dokonuje wstępnej analizy na potrzeby Prezydenta oświadczeń majątkowych osób zobowiązanych do ich złożenia na podstawie art. 24 h wyżej cytowanej ustawy.

7. Na str. 4 znajduje się stwierdzenie: "Inspektor pracy ma również wątpliwości związane ze zdaniem zawartym w pkt. 3.8 (standardy pracy kontrolerów) "Każdy kontroler musi mieć świadomość, że niepowodzenie przy wykonywaniu powierzonych mu zadań związanych z realizacją planu pracy Wydziału, takie jak przekroczenie terminu lub nieuzyskanie zamierzonych celów na poziomie zadania kontrolnego, ma wpływ nie tylko na to konkretne zadanie, lecz również na inne zadania wykonywane przez Wydział". Zdanie powyższe może sugerować działania i zachowania dotyczące pracownika kontroli w zakresie prowadzonych czynności kontrolnych i może mieć istotny wpływ na zachowanie kontrolującego względem osoby kontrolowanej".

Kwestionowane zapisy zostały zaczerpnięte z Podręcznika kontrolera Najwyższej Izby Kontroli A.2. Standardy kontroli NIK punkt 11. Standardy pracy kontrolerów, podpunkt 11.10: "Kontroler musi mieć świadomość, że niepowodzenie przy wykonywaniu powierzonych mu zadań związanych z realizacją planu pracy NIK, takie jak przekroczenie terminu lub nieuzyskanie zamierzonych celów na poziomie zadania kontrolnego ma wpływ nie tylko na to konkretne zadanie lub całą kontrolę koordynowaną, lecz również na inne zadania wykonywane przez Izbę" .

2. Wnioski

Zgodnie z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U.01.142.1591) organami nadzoru w stosunku do gminy są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. W art. 87 ww. ustawy ustawodawca zastrzega, że organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

Organem kontrolnym w gminie jest zgodnie z art. 18a ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U.01.142.1591) rada gminy, która jest władna kontrolować ogół działalności wójta, gminnych jednostek oraz jednostek pomocniczych gminy. W tym celu rada gminy powołuje komisję rewizyjną.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U.01.85.937) może ona kontrolować działalność organów samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych i innych samorządowych jednostek organizacyjnych. W art. 5. ust. 2 ww. ustawy ustawodawca zawęża zakres kontroli działalności samorządu terytorialnego przez Najwyższą Izbę Kontroli do zagadnień legalności, gospodarności i rzetelności.

Powyższe ścisłe określenia podmiotowych i przedmiotowych zakresów kompetencyjnych dotyczący nadzoru i kontroli działalności samorządu terytorialnego wynika z art. 16 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.97.78.483), który stanowi, że "przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność."

W związku z tym należy domniemywać, że kontrole Państwowej Inspekcji Pracy
w jednostkach samorządu terytorialnego powinny ograniczać się do zakresu przedmiotowego tych kontroli wyrażonego w art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy tj. do kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy mając na uwadze zasadniczy cel kontroli dokonywanych przez ten organ określony w art. 19a ww. ustawy tj. ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania przez podmiot kontrolowany prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. A co za tym idzie zakres ten nie powinien obejmować merytorycznych obszarów działalności samorządu terytorialnego.

Jak wynika z art. 19b. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U.01.124.1362) dla realizacji celu, o którym mowa w art. 19a, inspektor pracy ma prawo:

•  swobodnego wstępu na teren oraz do obiektów i pomieszczeń podmiotów kontrolowanych,

•  przeprowadzania oględzin obiektów, stanowisk pracy, maszyn i urządzeń oraz przebiegu procesów technologicznych i pracy,

•  żądania od pracodawcy lub innego kontrolowanego podmiotu oraz od wszystkich pracowników lub osób, które pracodawca zatrudnia lub zatrudniał albo które wykonują lub wykonywały pracę na rzecz kontrolowanego podmiotu, pisemnych i ustnych informacji w sprawach objętych kontrolą oraz wzywania i przesłuchiwania tych osób w związku z przeprowadzaną kontrolą,

•  żądania okazania dokumentów dotyczących budowy, przebudowy lub modernizacji oraz uruchomienia zakładu pracy, planów i rysunków technicznych, dokumentacji technicznej i technologicznej, wyników ekspertyz, badań i pomiarów dotyczących produkcji bądź innej działalności zakładu, jak również dostarczenia mu próbek surowców i materiałów używanych, wytwarzanych lub powstających w toku produkcji, w ilości niezbędnej do przeprowadzenia analiz lub badań, gdy mają one związek z przeprowadzaną kontrolą,

•  żądania od pracodawcy lub innego podmiotu kontrolowanego przedłożenia akt osobowych oraz dokumentów związanych z zatrudnianiem pracowników lub innych osób wykonujących pracę na rzecz podmiotu kontrolowanego na innej podstawie niż stosunek pracy,

•  zapoznania się z decyzjami wydanymi przez inne organy kontroli i nadzoru nad warunkami pracy oraz ich realizacją,

•  utrwalania przebiegu i wyników oględzin, o których mowa w pkt 2, za pomocą aparatury i środków technicznych służących do utrwalania obrazu lub dźwięku,

•  sporządzania niezbędnych dla kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń na podstawie dokumentów, a w razie potrzeby zażądania tego od podmiotu kontrolowanego,

•  sprawdzania tożsamości osób wykonujących pracę,

10) korzystania z pomocy biegłych i specjalistów.

Należy podkreślić, że katalog uprawnień inspektora pracy ma charakter zamknięty, a uprawnienia te mają służyć realizacji celu określonego w par. 19a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy tj. ustaleniu stanu faktycznego w zakresie przestrzegania przed podmiot kontrolowany prawa pracy.

P O D S U M O W A N I E

Należy stwierdzić, iż zdaniem Stowarzyszenia " STOP KORUPCJI ", Państwowa Inspekcja Pracy dokonując kontroli legalności procedur wewnętrznych regulujących pracę komórki kontroli wewnętrznej Urzędu Miasta Opola oraz stosowanej przez tą komórkę metodyki prowadzenia postępowań kontrolnych, przekroczyła zakres ustawowego upoważnienia do prowadzenia postępowań kontrolnych. Zastosowane przy tym metody prowadzenia kontroli takie jak konsultacje z podmiotami zewnętrznymi prowadzone w trakcie postępowania nie znajdują żadnego umocowania w Ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy. Działanie PIP godzi w konstytucyjną niezależność samorządu terytorialnego.

ZAŁĄCZNIKI:

•  Protokół kontroli Państwowej Inspekcji Pracy,

•  Kopia pisma z dnia 23.08.2004 r. skierowanego przez Stowarzyszenie STOP KORUPCJI do Delegatury NIK w Opolu,

•  Kopia odpowiedzi Najwyższej Izby Kontroli z dnia 24.08.2004 r.,

•  Artykuł pt. "NIK i Prokuratura potwierdzają wątpliwości inspekcji. Ankiet nikt nie zobaczy", Nowa Trybuna Opolska z dnia 28 lipca 2004 r.

•  Artykuł pt. "Bezprawne metody", Gazeta Wyborcza z dnia 7 sierpnia 2004 r.

Do wiadomości:

•  Marszałek Sejmu RP

Janusz Kowalski
Prezes Zarządu Krajowego
STOP KORUPCJI